(Jamma) “Le disposizioni provinciali censurate, che si basano su un ragionevole bilanciamento di interessi costituzionalmente rilevanti non impediscono affatto all’erario di incassare gli introiti derivanti dal gioco lecito: gli apparecchi da gioco possono infatti essere ricollocati in luoghi considerati non sensibili. Il flusso delle entrate erariali potrà essere così garantito, senza alcun danno sociale e sanitario alle fasce di popolazione considerate più fragili e altrimenti indifese”.
Sulla base di questa e altre motivazioni i giudici del Tribunale Amministrativo Regionale di Bolzano hanno rigettato il ricorso presentato da un esercente destinatario di una ordinanza di rimozione delle slot per vicinanza ad un luogo sensibile. Per i giudici apparere anche “manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale formulata dalla ricorrente. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 300 del 2011, ha eliminato ogni dubbio: l’intervento del legislatore provinciale nella specifica materia sopra descritta non è invasivo della competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza .
Non sussiste neppure il contrasto della normativa provinciale con il D.L. 13 settembre 2012, n. 158 (c.d. decreto “Balduzzi”), convertito nella legge 8.11.2012, n. 189.
E’ noto che le prime misure volte a vietare l’installazione di apparecchi da gioco nelle zone c.d. sensibili sono state adottate dalla Provincia autonoma di Bolzano con la legge provinciale 22.11.2010, n. 13. Solo due anni dopo, con il D.L. 13.9.2012, n. 158 (convertito con la legge 8.11.2012, n. 189), il legislatore statale, ha adottato “misure di prevenzione per contrastare la ludopatia”). Sennonché, nonostante il lodevole intento espresso nella rubrica dell’art. 7, nella loro stesura finale, le misure adottate si rivelano blande rispetto alla finalità che lo stesso legislatore si era dato; e la loro attuazione, oltretutto, viene rimandata nel tempo.
Recita infatti l’art. 7, comma 10, del citato decreto “Balduzzi”: “L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (n.d.r.: 11 novembre 2012) e valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando. Ai fini di tale pianificazione si tiene conto dei risultati conseguiti all’esito dei controlli di cui al comma 9, nonché di ogni altra qualificata informazione acquisita nel frattempo, ivi incluse proposte motivate dei comuni ovvero di loro rappresentanze regionali o nazionali. Presso l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, è istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, un osservatorio di cui fanno parte, oltre ad esperti individuati dai Ministeri della salute, dell’istruzione, dell’università e della ricerca, dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze, anche esponenti delle associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani, nonché rappresentanti dei comuni, per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Ai componenti dell’osservatorio non è corrisposto alcun emolumento, compenso o rimborso di spese”.
I giudici della Corte Costituzionale hanno ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni provinciali che, dettando norme sulla localizzazione degli apparecchi da gioco lecito, mirano a tutelare le “conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché all’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti”.
La Corte ha ritenuto che le disposizioni de quibus non rientrino nella competenza esclusiva dello Stato in materia di misure di prevenzione dei reati e mantenimento dell’ordine pubblico (art. 117, secondo comma, lett. h), lasciando intendere che esse rientrino nella materia sociale della tutela dei minori e in quella della tutela del territorio, materie nelle quali la Provincia autonoma di Bolzano esercita potestà legislativa esclusiva (cfr. art. 8, risp. numeri 25 e 5 dello Statuto di autonomia). Ciò evidentemente a prescindere dalla collocazione delle disposizioni stesse nella legge provinciale sugli esercizi pubblici.
Peraltro, anche volendo considerare che le disposizioni provinciali in esame rientrino nelle materie nelle quali la Provincia esercita una potestà legislativa concorrente, come quella degli esercizi pubblici o quella della sanità (nella quale sono collocate le disposizioni del decreto “Balduzzi”), in base allo Statuto di autonomia, letto in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (c.d. clausola di adeguamento automatico, anche detta clausola di maggiore favore), la Provincia non meriterebbe censure, in quanto ha rispettato il limite “dei principi fondamentali” stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 117, terzo comma, ultimo periodo, della Costituzione).
Il legislatore statale ha indicato, come si evince dalla piana lettura dell’art. 7, comma 10, del decreto “Balduzzi” (sopra riportato), che la necessità di opportunamente distanziare gli esercizi dove sono installati gli apparecchi da gioco da alcuni luoghi giudicati sensibili costituisce un principio fondamentale del decreto.
In tal senso, il TRGA di Trento, nella sua recente sentenza n. 63 del 21.2.2013, ha affermato essere “uno dei principi fondamentali del sopravvenuto decreto Balduzzi…l’esigenza – sia pure valutata con un diverso grado di urgenza – che tra i locali, ove sono installati gli apparecchi da gioco, e determinati luoghi di aggregazione e/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione debba intercorrere una distanza minima, idonea ad arginare i richiami e le suggestioni consistenti nell’illusoria possibilità di facile ed immediato arricchimento” (nello stesso senso cfr. anche TRGA Trento 7.3.2013, n. 104).
Quindi le norme provinciali in esame hanno seguito i principi fondamentali contenuti nel decreto “Balduzzi” e li hanno codificati ancora prima della loro introduzione nella legislazione statale, spiegano i giudici del Tar. “Con riferimento specifico alla disposizione provinciale che dispone la rimozione degli apparecchi da gioco, quando si trovino nel raggio di 300 metri dai luoghi c.d. sensibili, rileva il Collegio che anche il decreto “Balduzzi” contiene una disciplina di “ricollocazione” (valevole, quindi, anche per gli esercizi già esistenti) degli apparecchi da gioco rispetto a determinati luoghi c.d. sensibili.
In ogni caso, va sottolineato che le disposizioni contenute nell’art. 7, comma 10, del decreto “Balduzzi”, non possono comunque essere applicate direttamente nel territorio provinciale, ostandovi l’art. 2 del D. Lgs. 16.3.1992, n. 266 (norma di attuazione sui rapporti tra legislazione statale e provinciale).
Le riportate argomentazioni della Corte Costituzionale valgono anche con riferimento al presunto contrasto della normativa provinciale con la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e sistema tributario dello Stato (art. 117, lett. e, della Costituzione).
Osserva, anzitutto, il Collegio che il principio di tutela della concorrenza non è assoluto.
Il legislatore provinciale non è intervenuto sul mercato della produzione e commercializzazione degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, ma per tutelare interessi ben diversi, come già esposto, senza alcuna finalità “protezionistica” o distorsiva delle regole di mercato.
In ogni caso, il c.d. regime di liberalizzazione introdotto dal legislatore statale non è assoluto, essendo consentite limitazioni quando l’attività economica rechi “danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e contrasto con l’utilità sociale” (cfr. art. 3, comma 1, lett. c, del D.L. 13.8.2011, n. 138, convertito nella legge 14.9.2011, n. 148 e art. 1, comma 2, del D.L. 24.1.2012, n. 1, convertito nella legge 24.3.2012, n. 27).
La giurisprudenza CE in materia di libera prestazione di servizi e offerta di gioco d’azzardo lecito e sua pubblicizzazione, definite attività di servizi ai sensi dell’art. 49 del Trattato CEE, è unanime nel ritenere conformi al Trattato CEE (in particolare agli artt. 43 e 49) le normative nazionali di restrizione alla libera prestazione di servizi, adottate nel settore dei giochi e delle scommesse. In particolare, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, nella sentenza 8.9.2010, n. 46, ha affermato che tali restrizioni si ricollegano il più delle volte alla tutela dei destinatari dei servizi interessati e, più in generale, dei consumatori, nonché alla tutela dell’ordine sociale.
La Corte ha altresì sottolineato che tali obiettivi rientrano nel novero delle ragioni imperative di interesse generale, atte a giustificare menomazioni della libera prestazione dei servizi (v. in tal senso, in particolare, sentenze Schindler, cit., punto 58; Läärä e a., cit., punto 33; Zenatti, cit., punto 31; 11 settembre 2003, causa C-6/01, Anomar e a., Racc. pag. I-8621, punto 73, nonché Placanica e a., cit., punto 46).
Risulta dunque dalla giurisprudenza della Corte che spetta a ciascuno Stato membro decidere, nell’ambito del proprio potere discrezionale, se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività della suddetta natura, oppure soltanto limitarle e prevedere, a tal fine, modalità di controllo più o meno rigorose, tenendo presente che la necessità e la proporzionalità delle misure adottate deve essere valutata unicamente alla luce degli obiettivi perseguiti e del livello di tutela, che le autorità nazionali interessate intendono garantire.
Il Consiglio di Stato, nella recente sentenza della Sezione IV, 20.8.2013, n. 4199, ha affermato che “esigenze di carattere sociale o criminale, quali la tutela del consumatore, la prevenzione della frode, il contenimento della propensione al gioco (c.d. ludopatia), ma solo se idonee allo scopo e perseguite in modo coerente e sistematico”, possono giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (previste dagli artt. 43 e 49 CE).
Ad avviso del Collegio appare del tutto giustificata, ragionevole e proporzionata una limitazione territoriale degli apparecchi da gioco, al fine di tutelare le categorie più sensibili della popolazione dal pericolo della dipendenza da gioco.
E’ un fatto che il fenomeno del gioco lecito con gli apparecchi di cui agli artt. 110, comma 6, lett a), del TULPS (c.d. “new slot”, meglio conosciute a livello internazionale come A.W.P. – amusement with prizes) ha assunto in Italia dimensioni notevoli. La perdurante crisi economica induce lo Stato ad aumentare l’offerta di giochi leciti, per ottenere maggiori entrate fiscali, ma questo orientamento induce, al contempo, le persone più fragili ad appellarsi alla fortuna, nell’illusione di risolvere i propri problemi. E’ noto che il gioco lecito, da mero divertimento, può non di rado degenerare in dipendenza, con gravi conseguenze non solo sulla salute (la malattia è chiamata “gioco d’azzardo patologico”, GAP), ma anche di relazione sociale, con elevati costi a carico della collettività.
Appare, quindi, ragionevole che il legislatore provinciale sia intervenuto per proteggere le fasce di popolazione più deboli.
La disciplina provinciale che impone una distanza minima tra gli esercizi dove sono installati apparecchi da gioco leciti e alcuni circoscritti e ben individuati luoghi, considerati sensibili, non si pone neppure in contrasto con la competenza legislativa statale in materia di sistema tributario dello Stato.
Le disposizioni provinciali censurate, che si basano su un ragionevole bilanciamento di interessi costituzionalmente rilevanti (come affermato dallo stesso Consiglio di Stato, nella citata sentenza della Sezione VI, n. 4498/2013), non impediscono affatto all’erario di incassare gli introiti derivanti dal gioco lecito: gli apparecchi da gioco possono infatti essere ricollocati in luoghi considerati non sensibili. Il flusso delle entrate erariali potrà essere così garantito, senza alcun danno sociale e sanitario alle fasce di popolazione considerate più fragili e altrimenti indifese.
Infine, va disattesa anche la censura riferita alla asserita retroattività della disciplina che ha imposto la rimozione degli apparecchi da gioco leciti.
E’ pur vero che l’art. 11 delle preleggi dispone, in via di principio, l’irretroattività della legge e, conseguentemente, la salvezza degli atti compiuti sotto l’impero della legge anteriore. Tuttavia, secondo l’orientamento della Corte costituzionale, è rimesso alla discrezionalità del legislatore regolare lo stato dei rapporti pendenti, valutando la scelta tra retroattività ed irretroattività, con il solo limite che non siano contraddetti principi e valori costituzionali (cfr. le sentenze della Corte Costituzionale. n. 234/2007, 341/2006, 206/2004, 189/1992).
Ebbene, il legislatore provinciale ha operato un contemperamento dell’interesse dei titolari al mantenimento degli apparecchi da gioco leciti negli esercizi pubblici situati in luoghi c.d. sensibili e di quello alla tutela delle persone più deboli e, quindi, più esposte al rischio del gioco compulsivo, operando una scelta discrezionale che al Collegio appare del tutto ragionevole. D’altra parte, senza la rimozione degli apparecchi già installati non potrebbe realizzarsi, in pieno, quella tutela delle persone ritenute maggiormente vulnerabili (o per la giovane età o perché bisognose di cure di tipo sanitario o socio – assistenziale), giudicata legittima dalla Corte Costituzionale, nella citata sentenza n. 300 del 2011.”